초록
개인예산제는 사회서비스 이용자가 서비스를 효과적으로 선택하고 통제할 수 있도록 하여 궁극적으로 이들의 주권을 강화하는 유용한 수단이 된다. 본 연구의 목적은 한국형 개인예산제도의 모의적용을 앞 둔 현 시점에서, 향후 시범사업과 본 사업의 구체적인 사업내용과 방식을 설계함에 있어서 고려해야 할 쟁점들을개인예산제 운영모형'을 중심으로 점검 및 논의하는 것이다. 즉, 우리나라 개인예산제도가 좀 더 시행착오를 줄이고 이용자 중심’이라는 가치를 담보해낼 수 있도록 하기 위해 궁극적으로 한국형 개인예산제도가 나아가야 할 `운영모형’을 제안하는 것이다. 이를 위해 개인예산제 개념과 영국 및 호주 개인예산제 운영모형을 고찰하였으며, 전문가를 대상으로 개인예산제에 포함될 서비스의 급여범위에 대한 델파이 조사를 실시하였다. 이와 같은 연구결과를 토대로 개인예산제도 시범사업 및 본 사업 시행시 반영해야 할 구체적인 시행방안을 제시하였다.
핵심 주장
- 저자들은 개인예산제의 공통 핵심 가치를 개별유연화(personalisation)와 예산 설계·사용에서의 자기주도성으로 규정하고, 2023년 모의적용을 앞둔 시점에서 향후 시범사업·본사업 설계에 반영할 ‘운영모형(안)‘을 제안하는 것을 연구 목적으로 삼는다.
- 국내 도입 논의가 제도의 가치·타당성 진단 수준에 머물러 한국 상황에 맞는 구체적 제도 설계를 위한 심화 연구가 부족하다고 진단하고, 이 공백을 메우기 위해 신청–욕구평가–계획수립–이용–성과평가의 5단계로 짜인 실행 가능한 운영모형을 구성한다.
- 모형 설계의 원칙은 세 가지다. ①전환이 상대적으로 수월한 1단계 급여를 중심에 두는 제도시행 수월성, ②전 장애유형에 신청자격을 열되 인지적 제약이 큰 발달·정신장애인에게는 지원조직·옹호인을 강화하는 이용자 중심성, ③기존 서비스지원종합조사와 연동해 개별 서비스 급여량을 합산하는 전달체계 연속성.
- 저자들은 이렇게 제안한 모형을 준거로, 곧 시행될(2023.6) 정부 모의적용 모형이 활동지원급여 이용자로 대상을 좁히고 바우처 간 칸막이 해소와 무관하게 설계되어 국정과제 취지보다 후퇴했다고 비판한다.
방법론
- 실증연구가 아니라 문헌 고찰·해외사례 비교·전문가 델파이를 결합한 정책모형 탐색(운영모형 제안) 연구다. 저자들은 이 논문이 선행 용역연구(이한나 외, 2021 「개인예산제 운영모형 수립연구」)의 일부를 수정·보완한 것이라고 밝힌다.
- 논의는 세 갈래로 전개된다. ①개인예산제의 개념과 두 정책서사(신자유주의 공공부문 개혁 ↔ 시민권·인권 담론) 정리, ②영국 personal budgets와 호주 국가장애보험(NDIS)의 운영모형을 신청–평가–계획–이용 단계별로 비교, ③개인예산제에 포함할 급여 범위를 정하기 위한 전문가 델파이 조사.
- 델파이는 11명 전문가 대상 2라운드로 진행된다. 1차에서 (ㄱ)급여 범위 선정 11개 기준의 우선순위를 주관적으로 부여하고, (ㄴ)제시된 18개 급여 목록을 상위 기준(취지부합성·가격/비용설정 용이성·실현가능성)에 따라 평가하며, (ㄷ)각 급여가 개인예산제에 포함될 단계(1·2·3단계 또는 ‘포함 불가’)를 고르고 그 사유를 주관식으로 서술한다. 2차에서 다른 패널의 응답 경향·사유를 회람한 뒤 필요시 수정하며, 분석은 2차 응답 결과를 기준으로 한다.
- 영국·호주 비교와 델파이 결과를 종합해 **7개 서비스 기반의 5단계 운영모형(안)**을 구성하고, 마지막으로 이 모형을 정부 모의적용 모형과 단계별로 대조하여 시범·본사업 대안을 제시한다.
데이터·표본
- 이 연구의 1차 자료는 전문가 델파이 조사 응답이다. 패널은 장애인복지 전문가이면서 개인예산제에 일정 수준 이상의 이해가 있는 **11명(ID101~ID111)**으로, 대부분 수도권·대구경북 소재 대학의 사회복지학과(일부 행정학) 교수이며 외래교수·공공 연구기관 책임급 연구원이 포함된다.
- 비교 대상(문헌 검토): 영국 personal budgets(2014년 돌봄법 기반, 지방정부 운영, 16세 이상 성인)와 호주 NDIS(연방 NDIA 운영, 65세 이하 장애인, 2022.12 기준 약 57만 3천 명 이용). 위 수치는 저자가 인용한 해외 제도 현황이며 본 연구의 표본이 아니다.
- 검토된 급여 목록은 18개(부록 1)이고, 여기서 델파이 결과로 선별한 운영모형 대상 최종 7개 서비스는 활동지원서비스(바우처), 발달재활서비스, 발달장애인주간활동, 발달장애학생 방과후 활동, 장애아가족양육지원, 응급안전알림서비스, 장애인보조기기교부다.
- 급여량 산정 예시로 든 ‘홍길동’(만 12세 발달장애아동, 기초생활수급) 사례는 저자가 구성한 가상 예시이며 실제 참여자가 아니다(활동지원 5구간 월 한도 약 560만 원 + 발달재활 바우처 월 25만 원 = 개인예산 총액 약 585만 원).
- ※ 델파이 응답 비율·순위값은 이 연구의 1차 산출물이나, 해외 제도 수치·18개 급여 목록·홍길동 사례는 검토·예시용 자료다.
주요 발견
- 급여 범위 선정 기준의 우선순위: 전문가들은 취지부합성(①장애인의 선택·결정권 보장 1순위, ②욕구 충족 2순위, ③지역사회통합지원 3순위)을 가장 높게, 이어 가격·비용설정 용이성(④급여량 산정체계 존재 여부, ⑤현금환산 가능성)을 두었고, 실현가능성(행정·입법·정치)은 상대적으로 낮게 두었다. 저자들은 이를 “취지에 부합하고 비용 산정이 쉬우며 법 개정·이해관계자 지지를 얻기 용이하면 행정적 장벽이 있어도 포함 필요성이 크다”는 뜻으로 해석한다.
- 급여 범위 선정 결과: 바우처 방식 서비스가 1단계 우선 포함으로 나타났고(특히 활동지원서비스 바우처는 참여자 전원이 세 기준 모두 최고점 부여), 발달재활서비스(1단계 포함 83.3%)와 발달장애인주간활동·방과후 활동(91.7%)도 높게 나왔다. 반면 장애인 거주시설·직업재활시설과 의료비지원·의료재활시설 이용은 취지부합성·비용설정·실현가능성 전반에서 낮게 평가되어 ‘포함 불가’로 분류됐다. 저자들은 교육활동지원·이동지원·근로지원인(1단계 50% 이상이나 부처 칸막이·할인제도 성격)을 제외하고 최종 7개를 모형 대상으로 삼는다.
- 영국·호주 비교: 영국(지방정부 운영, 직접지불/공공관리/개별서비스기금)과 호주(연방 NDIA 운영, 공공관리/플랜매니저/자기관리)는 급여범위와 예산관리 방식이 유사하고 독립 감독기구를 둔다는 공통점이 있으나, 운영 주체(지방정부 vs 연방정부)와 구조화 정도(영국은 지역별 상세 상이, 호주는 전국 표준 틀·지역별 상한)에서 갈린다고 정리한다.
- 제안 운영모형(5단계): 신청(만 65세 미만 등록장애인, 소득 무관·본인부담금으로 연동, 거주·교정·치료감호시설 입소자 제외, 읍면동 행정복지센터 접수, 기존 방식/개인예산제 방식 선택) → 욕구평가(서비스지원종합조사 및 도전적 행동조사로 개별 급여량을 산정한 뒤 합산해 총 급여량 산출, 가칭 ‘개인예산심의위원회’와 민간전문가가 포함된 가칭 ‘사회서비스팀’을 시군구별 신설) → 계획수립(사회서비스팀·가족·옹호인 관여, 초기 급여 간 칸막이를 최대 50%까지 조정 허용한 뒤 점진 확대) → 이용(호주를 벤치마킹한 공공관리모형+자기관리모형, 현금 배제·바우처 중심, 7개 범위 원칙에 심의 승인 시 신규 서비스 허용, 100% 정산) → 성과평가(시군구 사회서비스팀=계획 검증, 시도 사회서비스원=전체 사업 총괄평가).
- 모의적용 모형에 대한 비판적 대조: 저자들은 정부 모의적용이 (ㄱ)신청을 활동지원급여 이용자·신청자로 한정해 전체 장애인 약 260만 명 중 활동지원 이용자 약 10만 명(약 4%)만 대상이 되고, (ㄴ)급여범위가 활동지원급여로 한정되어(기본급여의 10% 내 타 서비스 구매 또는 20% 내 특수직종 인력 활용) 바우처 간 칸막이 해소라는 국정과제 취지에서 후퇴했으며, (ㄷ)계획수립을 국민연금공단 지사가 지원하고, (ㄹ)이용 방식이 제공기관–이용자–사회보장정보원 구조의 현행 활동지원제도를 크게 벗어나지 못한다고 지적한다.
정책 함의
- 저자들은 모의적용의 제약(법령 정비·전산 구축 미비)은 현실적으로 수긍하되, 시범사업(2024~2025)부터는 신청자격을 만 65세 미만 전체 장애인으로 확대하고 개별 서비스 간 급여를 최소 50% 범위에서 조정할 수 있게 해 이용자 중심성을 강화해야 한다고 제언한다.
- 계획수립·심의 기능은 국민연금공단 단일 창구를 넘어 영국형 지방정부 모델을 참고해 시군구별 전담조직(가칭 ‘사회서비스팀’)과 ‘개인예산심의위원회’를 신설하는 방향을 제시한다. 향후 개인예산제 대상이 노인·아동으로 확대될 것을 전제한 포석이다.
- 이용단계에서는 국내 선례가 없는 자기관리모형의 도입을 적극 검토하되, 인력 채용·노무관리·정산의 복잡성을 감당할 별도 지원조직과 그 수수료의 사전 조세 편성이 전제되어야 한다고 본다.
- 실행 주체별 과제를 네 층위로 배분한다. ①중앙정부(신청자격·급여범위 확대, 시군구 전담조직 설치, 법령 정비·전산 구축, 예산 추계·확보, 교육매뉴얼 제작), ②지방정부(안내·홍보, 소속 공무원 교육·훈련), ③장애인복지 실천현장(이해 제고, 옹호기관 역할 역량강화), ④당사자·가족(제도 이해와 자기주도적 이용 준비).
- 아울러 저자들은 일부 장애인단체의 반대 논리—개별 서비스 총량 확대가 전제되지 않은 도입은 “아랫돌 빼서 윗돌 괴는” 격이라는 비판—를 소개하며, 급여 총량 확대가 선결·병행되어야 한다는 점에 동의한다.
비판·한계
- 저자가 인정한 한계: 제안 모형은 단기적·과도기적 설계임을 스스로 밝힌다. 순수한 의미의 개인예산제(통합적 욕구평가에 기반한 급여량 결정)가 아니라 기존 개별 서비스의 급여량을 단순 합산하는 방식이어서 용도가 7개 서비스로 엄격히 제한된다. 또한 초기 칸막이 조정을 50%로 제한하는 것이 이용자 만족도 제고에 “명백한 한계”가 있음을 인정하고, 이를 보완하려 활동지원사 직접 고용·민간서비스 구매를 덧붙인다. 자기관리모형 역시 국내 선례가 없고 행정 부담이 커 별도 지원조직 구축을 전제로만 시도 가능하다고 유보한다.
- 독자 관점의 약점: 델파이 패널 11명이 전원 학계·연구자 중심(대학 교수 다수)이어서 당사자·현장 실무자·공급기관의 관점이 급여범위 우선순위 판단에 반영되지 못한 대표성 제약이 있다. 라운드도 2회에 그치며, 수렴도·합의도(예: 내용타당도·평가자간 일치도) 통계치는 본문에 제시되지 않아 응답 비율과 순위 평균 위주로 보고된다.
- 핵심 난제인 급여량 산정을 ‘개별 서비스 급여량 합산’으로 우회한다. 이는 통합적 욕구평가에 기반한 자원 할당이라는 개인예산제의 본령과 거리가 있으며, 저자도 이를 과도기적 방편으로 인정하나 대안적 산정 방법은 제시하지 않는다. 신설을 제안한 ‘사회서비스팀’·‘개인예산심의위원회’의 재원·인력·전문성 확보 방안도 방향 제시에 머물러 구체성이 약하고, 홍길동 사례는 급여 합산을 보이기 위한 예시적 구성물일 뿐 실증 근거는 아니다.
연결 노트
개인예산제 · 자기결정권 · 개별유연화 · 활동지원서비스 · 바우처 · 직접지불제도 · 욕구 평가 · 개인별 지원계획
인용 관계
확장:: ihanna2021